Un modelo para una unión bancaria sólida...

 Antonio Quero Funcionario de la Comisión Europea y militante del PSOE.   http://www.politicaexterior.com/articulo?id=5049

Las propuestas para reforzar el marco regulatorio y de supervisión de la banca no abordan el verdadero problema: la necesidad de cambiar un modelo bancario en el que conviven dos actividades antagónicas como son la custodia de los depósitos y la concesión del crédito.

En una crisis hay dos tipos de responsabilidades en juego por parte de los gobernantes. Una mira al pasado, relativa a la acción u omisión que haya provocado, permitido o agudizado dicha crisis. La otra mira al futuro, y consiste en extraer lecciones de lo ocurrido y llevar a cabo los cambios necesarios para evitar, en la medida de lo posible, que vuelva a ocurrir. En este artículo nos ocupamos de la segunda en el ámbito de la respuesta a la crisis bancaria.

La pregunta es si con las medidas que se están tomando en respuesta a la crisis actual estaremos al abrigo de nuevas crisis bancarias tan violentas y sistémicas. Intentaremos explicar que mientras no se corrija la inestabilidad intrínseca del modelo bancario en vigor, seguiremos expuestos a quiebras bancarias, a los consiguientes rescates y a la elevación de la deuda pública. Ni el endurecimiento previsto de la regulación bancaria, ni el proyecto de unión bancaria en el seno de la Unión Europea son suficientes para protegernos eficazmente de dichos riesgos, por lo que se propone un modelo bancario alternativo más estable, sólido y mejor adaptado a los ciclos económicos.

La respuesta regulatoria a la Gran Depresión de los años treinta, por ejemplo, produjo resultados a la altura de los desafíos planteados. Aquella crisis puso de relieve la indefensión de las personas frente a la adversidad económica y los efectos deflacionistas del empobrecimiento resultante. También puso en evidencia la vulnerabilidad de la economía real a los espasmos violentos que regularmente conoce el sistema financiero cuando no se pone coto a las actividades especulativas. La respuesta fue la instauración progresiva del Estado de bienestar y una regulación más estricta de las actividades financieras, propiciando tres décadas ininterrumpidas de crecimiento, estabilidad financiera y fortalecimiento de los sistemas de protección social.

La crisis en la que seguimos inmersos desde que estallara la burbuja de las subprime en agosto de 2007 dio lugar en su momento a enfáticas promesas de reformas en profundidad del sistema financiero. El G-20, reunido en Londres en abril de 2009, se comprometió a “hacer todo lo necesario para sanear el sistema financiero y reforzar la regulación financiera para que crisis como esta no vuelvan a suceder”, añadiendo que “trabajaremos juntos urgentemente y con determinación para traducir estos compromisos en acción”. Se acordó entonces una hoja de ruta para “refundar el sistema financiero internacional”, creándose un Consejo de Estabilidad Financiera al que se encomendó la tarea de emitir recomendaciones de reformas que los distintos países se comprometían a introducir de manera coordinada en sus respectivos marcos regulatorios y de supervisión.

Bajo este paraguas se ha elaborado una nueva generación de normas bancarias, conocida como Basilea III, que ha sido traducida en legislación a ambos lados del Atlántico con el paquete legislativo Dodd-Frank, por parte estadounidense, y una batería de directivas por el lado europeo, entre las que destaca la de requisitos de capital, cuya finalidad es acotar el endeudamiento de las entidades y adaptar sus ratios de fondos propios en función de los riesgos asumidos. La culminación de la respuesta europea a la crisis financiera sería la unión bancaria, que pretende la instauración de un supervisor bancario europeo, unas reglas comunes de resolución de crisis bancarias y, en última instancia, un fondo europeo de garantía de depósitos.

De esta forma, la UE estaría en mejores condiciones para activar a tiempo los mecanismos necesarios para prevenir y enfrentar ordenadamente una quiebra, o riesgo de quiebra, bancaria. En última instancia, si esta se produjera, un fondo de garantía de depósitos europeo, alimentado por contribuciones de los 6.000 bancos de la UE, permitiría asegurar los depósitos de los clientes hasta el umbral fijado por la ley (actualmente 100.000 euros) sin recurrir al dinero público. La unión bancaria pretende así separar el riesgo bancario del riesgo soberano; es decir, evitar la asunción del coste de una crisis bancaria por el Estado con el consiguiente deterioro de la deuda pública. La unión bancaria busca igualmente, gracias a un efecto mecánico de tamaño, estar mejor dotada que los Estados miembros por sí solos para amortiguar la quiebra de entidades sistémicas o “demasiado grandes para dejarlas caer” (too big to fail). Piénsese, por ejemplo, que el balance de Bankia representa alrededor del 30 por cien del PIB español, o que el balance de Fortis, banco belga rescatado en 2008, es superior al PIB de Bélgica.

Acabar con el ‘peor modelo’ bancario
Este conjunto de medidas busca reforzar el marco regulatorio y de supervisión en el que se desenvuelve la actividad bancaria, pero no altera un modelo bancario que es objeto de duras críticas. Mervyn King, gobernador del Banco de Inglaterra desde 2003, declaró recientemente que de todos los modelos bancarios posibles, el peor es el que prevalece hoy. Según King, para corregir la inestabilidad intrínseca del sistema bancario se debe evitar que convivan en un mismo balance dos actividades tan antagónicas como son la custodia de los depósitos y la concesión de crédito, puesto que una la deseamos al abrigo de todo riesgo mientras que la otra es arriesgada por naturaleza.

Lewis William Seidman, presidente del fondo federal de garantía de depósitos de Estados Unidos (FDIC) de 1985 a 1991, se pronunció igualmente a favor de un cambio de modelo bancario. En su comparecencia ante el Congreso en 1991 para extraer lecciones de la debacle bancaria de los Savings & Loans (quiebra de 747 bancos y cajas de ahorros, coste del rescate 87.900 millones de dólares, una de las principales causas del agravamiento del déficit público estadounidense en la primera mitad de los noventa), Seidman declaró que mientras no se reformara de raíz el sistema, adoptando un modelo bancario seguro, en el que la gestión de los depósitos esté separada de la concesión de crédito, las crisis bancarias seguirían repitiéndose. Seidman reconoció que una reforma de esta envergadura necesitaría una enorme voluntad política para resistir a las presiones del lobby financiero y que, para que esta se diera, probablemente hiciera falta una crisis de la magnitud de la Gran Depresión.

Esa crisis ya está aquí desde hace cinco años. Ha producido caídas acumuladas del PIB de entre el cinco y el 10 por cien en la mayoría de las economías desarrolladas y generado en algunos países, entre ellos España, un desempleo masivo. Los Estados han debido apuntalar sus sistemas bancarios movilizando fondos, garantías y avales por un importe medio cercano al 15 por cien de su PIB, con el consiguiente incremento exponencial de la deuda pública, tanto por el coste directo de los rescates como por el impacto indirecto del colapso financiero sobre la actividad. La deuda de la zona euro ha pasado del 66,4 por cien en 2007 al 92,9 en 2012, en España del 36,3 al 86,1 durante el mismo periodo.

Desde distintas posiciones se propone recurrir a la banca pública o separar la banca de inversión de la banca comercial, pero tanto la banca pública como la banca comercial en cuestión responden al mismo modelo desequilibrado y desequilibrante de financiación del crédito a medio y largo plazo con endeudamiento a corto plazo, si bien en el caso de la banca pública el riesgo en última instancia lo soportan los contribuyentes en vez de los depositantes. ¿En qué consiste pues el modelo apuntado por King y Seidman?

Para comprender mejor la alternativa, hay que analizar antes por qué el modelo bancario actual es tan pernicioso. Sus defectos son básicamente tres.

En primer lugar es un sistema ilíquido por definición, ya que si una pequeña proporción, ni siquiera el cinco por cien, de depositantes reclama su dinero simultáneamente, el banco no dispone de él inmediatamente puesto que está comprometido en préstamos de hasta más de 20 años.

En segundo lugar, en el modelo actual, el proceso de creación de dinero está en realidad en manos de los bancos, no del Banco Central. El inconveniente es que los bancos tienen un comportamiento procíclico: cuando la economía va bien, conceden crédito fácilmente; cuando val mal, lo restringen. El resultado es el agravamiento de burbujas y de recesiones.

El tercer inconveniente es el carácter abusivo del modelo. En efecto, los bancos, tal como la ley permite, hacen un uso por cuenta propia de un bien ajeno, los depósitos, sin retroceder parte del beneficio a los titulares de los mismos. No solo no retroceden parte del beneficio, sino que cobran comisiones por la custodia, gestión y servicios de pago asociados a una cuenta bancaria. Los depósitos a plazo fijo sí suelen estar remunerados pero están bloqueados, si se utilizan antes del término, se pierde gran parte de los intereses.

De estas tres debilidades, el riesgo de iliquidez es la más grave. Frente a él se han elevado dos barreras con el fin de evitar los pánicos bancarios. Una es el rol de prestamista de última instancia atribuido a los bancos centrales para proveer liquidez en todo momento; la otra son los fondos de garantías de depósitos. Sin embargo, estos dos salvavidas, aparte de ser insuficientes en caso de crisis severa, han alentado el llamado “riesgo moral”, aquel por el que los bancos descuidan la calidad de su cartera crediticia y el equilibrio de sus balances, confiados en que si atraviesan dificultades podrán socializar sus pérdidas, a través de rescates o de un mecanismo del tipo del “banco malo” para deshacerse de su crédito fallido.

Esta vulnerabilidad es conocida desde el nacimiento de los bancos de depósitos en el siglo XVIII. Hasta mediados del siglo XX, estos prestaban mayoritariamente a efectos comerciales a corto plazo. Las operaciones de crédito a medio y largo plazo las realizaban las entidades que disponían de capital, ya fuera propio o de inversores, o que captaban ahorro a medio y largo plazo. Pero incluso con un mayor alineamiento entre los plazos del activo y los del pasivo, las bancarrotas eran frecuentes. Por esta razón, el Estado de Luisiana decretó en 1842 la separación de las actividades de depósitos de las de crédito, obligando a las entidades de depósitos a conservarlos en activos líquidos seguros (oro, letras a menos de 90 días, etcétera). El sistema operó con éxito y los bancos luisianos adquirieron una reputación de solidez e integridad. Al estallar la Guerra de Secesión, los bancos luisianos resistieron mejor a la debacle que los demás. Sin embargo, en 1863, la adopción de la National Banking Act impuso la vuelta al modelo anterior en toda la federación.

Esta experiencia estaba en la mente de los economistas de la Universidad de Chicago que en 1933 propusieron a Franklin D. Roosevelt un plan, conocido como Plan Chicago, que iba más allá de la separación de depósitos y crédito, proponiendo una reforma monetaria en la que el crédito estuviera íntegramente respaldado por dinero emitido por el Tesoro. Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional (FMI) con datos actuales confirma que dicho plan permite un mejor gobierno del ciclo económico, erradica los pánicos bancarios y reduce drásticamente la deuda pública y privada. Algunos de los mayores economistas del siglo XX, de Irving Fisher a James Tobin, pasando por Maurice Allais o Milton Friedman, lo han apoyado. En su momento, Wall Street consiguió que no prosperara en el Congreso estadounidense, haciéndolo desaparecer de los borradores iniciales de la Banking Act de 1935. Para muchos hoy en día, la principal debilidad del plan es su escasa viabilidad política al tratarse de una reforma monetaria radical.

Punto de partida: separar los depósitos del crédito
En los últimos 25 años se han propuesto reformas estrictamente bancarias pero con efectos prácticos similares a los del Plan Chicago. Se las conoce bajo la denominación de “narrow banking” y a ellas se referían Seidman y King. Consisten en separar la actividad de captación de depósitos, confiándola a entidades privadas que solo pueden invertir los depósitos en activos líquidos seguros, como títulos de Estado por ejemplo, de la de concesión de crédito, en manos de los bancos a partir de sus fondos propios y del capital que capten en el mercado. John Kay, profesor de la London School of Economics, lo propuso a la Comisión Vickers para la reforma financiera británica. Esta lo desechó por la supuesta reducción del crédito que conllevaría, así como por la insuficiencia de activos líquidos seguros en los que invertir los depósitos. En efecto, si el sistema actual ha acabado imponiéndose es en gran medida por su facultad para inyectar en la economía esos recursos considerables que son los depósitos, además de la influencia de la banca sobre el poder político para que no reforme un modelo que le procura la materia prima a tan bajo coste. King no niega dicha facultad, pero se pregunta si vale la pena a la luz de los elevados costes económicos y sociales que supone regularmente.

Una alternativa posible que separa las actividades de depósitos y de crédito, pero que conserva el poder de transformación del ahorro en inversión, consiste en centralizar los depósitos en una entidad pública independiente y continuar destinándolos al crédito a través de la intermediación de los bancos. La estabilidad la procura la circularidad de las transferencias en el seno de la entidad, que funciona como una cámara de compensación y elimina el riesgo de iliquidez. En efecto, todo crédito concedido acaba yendo a manos de un beneficiario que lo ingresa en su cuenta en la entidad central, lo cual asegura que en todo momento los clientes podrán disponer de su dinero sin necesidad de inyecciones externas. La quiebra de un banco, que tan solo se dedica al crédito y a ofrecer productos de ahorro e inversión, afecta a sus accionistas y acreedores, pero no pone en peligro los depósitos puesto que el banco no los gestiona, desapareciendo así el chantaje del rescate bancario.

La disponibilidad de una cuenta gratuita en la entidad central es un derecho de cada ciudadano (el siete por cien de los adultos en la UE no disponen hoy de una cuenta bancaria, una exclusión financiera que suele acabar en exclusión social). La competencia entre bancos es más efectiva al eliminarse la traba a la movilidad que significa la domiciliación de nóminas y facturas. La entidad central ejerce de mercado interbancario de cara a los bancos, ofreciéndoles una fuente de financiación permanente a precio competitivo y asegurando el flujo del crédito incluso en épocas de crisis. Las exigencias prudenciales de la entidad central a la hora de financiar a los bancos permiten una mejor correlación entre la economía financiera y la economía real, así como una mejor gestión de los ciclos económicos.

Por la misma razón que la emisión de moneda es un monopolio de los bancos centrales, la custodia de los depósitos y la integridad del sistema de pagos son servicios de interés general que justifican su centralización en una entidad que los garantice. La gobernanza de la entidad, pública pero no estatal, está diseñada para asegurar a la vez la profesionalidad de la misma y su control último por parte de los depositantes: la ciudadanía. Bases en Red ha elaborado una propuesta detallada recogiendo estos principios.

El modelo propuesto conlleva dos ventajas adicionales nada despreciables. La primera es que el préstamo de los depósitos a los bancos comporta el cobro de un interés que se transforma, una vez deducidos los costes de gestión, en unos ingresos anuales para el Estado de hasta el 2,5 por cien del PIB. La segunda es que el conjunto de la liquidez del sistema estará bajo la responsabilidad de la entidad central, que la gestionará con criterios de interés general. En este sentido, una de las herramientas habituales de gestión de la liquidez es la compra de bonos del Estado. En el caso de esta entidad central no necesita intercambiar los bonos por liquidez en el mercado, por lo que puede aceptar adquirir deuda del Estado a un precio razonable, es decir sin necesidad de pagar el sobreprecio actual de la deuda a causa de las imperfecciones de la zona euro. Por último, la entidad dispondría de liquidez suficiente para, sin caer en ningún laxismo gracias a su gobernanza profesional y transparente, cubrir las necesidades de financiación actuales del Estado español sin recurrir a un rescate europeo.

Profesionales de la banca reconocen igualmente los beneficios potenciales que supone este modelo. En efecto, en el contexto actual de desconfianza generalizada entre bancos, las entidades financieras evitan exponerse a tensiones de liquidez acumulando toda la que pueden, ya sea tomándola prestada del BCE o librándose una “guerra del pasivo” compitiendo por depósitos a plazo fijo a un alto precio. La acumulación de liquidez es dinero que no va al crédito, que a fin de cuentas es la razón de ser de la banca y su fuente principal de ingresos. Una entidad central de depósitos que ejerza de interbancario estable y permanente ahorra a los bancos la preocupación constante de disponer de un colchón suficiente de liquidez. Por otro lado, el modelo propuesto les permite concentrarse en su oficio original y de mayor valor añadido, analizar riesgos y asignar los recursos de manera eficiente, y desprenderse de una tarea, la gestión de los depósitos, con elevados costes fijos.

Un cambio posible y necesario
Este modelo bancario no es hipotético. Un modelo similar es el de la Caisse de Dépôts francesa que desde la segunda mitad del siglo XIX custodia los depósitos captados por las cajas de ahorros a través de la “cartilla de ahorro”. La Caisse de Dépôts gestiona hoy más de 200.000 millones de euros de ahorro popular que destina a financiación de vivienda social y que producen un dividendo anual medio para el Estado de 2.600 millones de euros.

Por último, la transición al nuevo modelo es bastante menos compleja que, por ejemplo, la introducción física del euro en 2002. En pocos meses puede producir los efectos estabilizadores deseados, ya que el primer paso, de orden jurídico-financiero y relativamente simple de ejecutar, consiste en transferir el derecho de uso por cuenta propia de los depósitos de los bancos a la entidad central, la cual garantizaría al principio a aquellos una financiación equivalente al volumen de depósitos que gestionaban. Los clientes seguirían acudiendo a su oficina bancaria habitual. Progresivamente, los criterios de solidez del balance y de calidad de la cartera crediticia serían prioritarios a la hora de prestar a un banco, mientras que la red bancaria se iría diferenciando en oficinas de la entidad de depósitos o de establecimientos de crédito. Su implantación en un país de la zona euro es compatible con la arquitectura monetaria de la misma y la normativa comunitaria. Su generalización alumbraría una unión bancaria realmente sólida y estable, que constituya una respuesta tan eficaz a esta crisis como lo fue la de Roosevelt en 1933.

¿Qué más debe suceder para convencernos de la necesidad de reformas profundas del sistema bancario? En el plano estructural, esta propuesta combina las ventajas del modelo actual, como es su capacidad de canalizar el ahorro hacia el crédito y la inversión productiva, con las del modelo luisiano o del Plan Chicago, en cuanto a estabilidad y fin de los rescates bancarios. A nivel coyuntural, aporta recursos nuevos al Estado y elimina la dependencia del exterior para la financiación de la deuda pública. Ventajas todas ellas más que suficientes para someter urgentemente a debate su aplicación.